Turbativa d'asta: prima o dopo il bando
Le due fattispecie si distinguono per il momento della condotta: il 353-bis colpisce le manipolazioni nella predisposizione del bando, il 353 quelle successive che alterano la procedura comparativa. La Cassazione lo ha precisato nel luglio 2025, e le cornici edittali coincidono.
L’angolo di questa materia: quando è avvenuta la condotta
Le due fattispecie hanno la stessa cornice edittale — reclusione da sei mesi a cinque anni — e mezzi identici. Quello che le distingue è il momento in cui la condotta si colloca rispetto al bando.
Con la sentenza n. 24341 del 2 luglio 2025 la sesta sezione ha fissato il criterio:
- il delitto dell’art. 353-bis si configura quando la condotta volta a preferire uno dei possibili contraenti si realizza fin dalla predisposizione del bando di gara o dell’atto equipollente, a prescindere dalla effettiva incidenza che essa abbia sulla scelta del contraente o sulla correttezza della gara;
- il delitto dell’art. 353 è configurabile solo qualora le condotte illecite siano realizzate dopo l’adozione del bando e alterino la procedura comparativa.
Le due norme
Art. 353 — turbata libertà degli incanti. «Chiunque, con violenza o minaccia, o con doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, impedisce o turba la gara nei pubblici incanti o nelle licitazioni private per conto di pubbliche amministrazioni, ovvero ne allontana gli offerenti, è punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni e con la multa da euro 103 a euro 1.032.»
Se il colpevole è persona preposta dalla legge o dall’autorità agli incanti, la reclusione è da uno a cinque anni e la multa da 516 a 2.065 euro. Per le licitazioni private per conto di privati dirette da un pubblico ufficiale le pene sono ridotte alla metà.
Art. 353-bis — turbata libertà del procedimento di scelta del contraente. «Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque con violenza o minaccia, o con doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, turba il procedimento amministrativo diretto a stabilire il contenuto del bando o di altro atto equipollente al fine di condizionare le modalità di scelta del contraente da parte della pubblica amministrazione è punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni e con la multa da euro 103 a euro 1.032.»
La disposizione è stata aggiunta dall’art. 10 della legge 13 agosto 2010 n. 136, al fine di porre rimedio a quelle situazioni in cui le scelte delle stazioni appaltanti vengono condizionate al momento dell’indizione della gara, così da trarre un vantaggio a scapito di altre imprese.
La linea temporale
Dove si colloca la condotta, e che cosa ne consegue
| Momento | Norma | Che cosa serve provare |
|---|---|---|
| Prima dell’inizio del procedimento | Nessuna | Manca il presupposto |
| Predisposizione del bando | 353-bis | La condotta manipolatoria, non l’incidenza |
| Dopo l’adozione del bando | 353 | L’alterazione della procedura comparativa |
| Fra aggiudicazione provvisoria e definitiva | 353 | La provvisoria è endoprocedimentale |
| Dopo l’aggiudicazione definitiva | Nessuna | Il procedimento è concluso |
La riga più utile alla difesa è la prima, e la giurisprudenza ne ha precisato il contorno.
Il presupposto: il procedimento dev’essere iniziato
Le condotte dirette a interferire illecitamente sulla determinazione del contenuto del bando o dell’atto equipollente assumono rilevanza solo se l’organo o l’ente pubblico abbia iniziato il procedimento amministrativo che dimostri la volontà di contrarre.
E per individuare tale inizio non è necessario il ricorso a modelli tipizzati o riconducibili a normative specifiche: rileva la manifestazione sostanziale della volontà di contrarre.
Ne discende una verifica documentale precisa:
- quale atto manifesta l’avvio del procedimento, e con quale data;
- quali contatti sono stati contestati, e se anteriori o successivi a quel momento;
- se l’attività contestata riguardasse una fase esplorativa — indagini di mercato, consultazioni preliminari — o già il procedimento.
Un’interlocuzione avvenuta prima che l’ente abbia manifestato la volontà di contrarre non integra la fattispecie: manca il procedimento su cui la turbativa dovrebbe incidere.
L’anticipazione della tutela, e il suo prezzo
La ratio dell’art. 353-bis è anticipare la tutela penale rispetto al momento di effettiva indizione formale della gara: a differenza della turbativa d’asta, la norma mira a prevenire la preparazione e l’approvazione di bandi personalizzati.
Ne discende una conseguenza sfavorevole che va conosciuta: per il 353-bis non occorre provare l’incidenza della condotta sulla scelta del contraente. La condotta manipolatoria è punita in sé.
E vi si aggiunge la natura del reato: si tratta di fattispecie di pericolo, in cui l’evento si configura non soltanto in un danno immediato ed effettivo, ma anche in un danno mediato e potenziale.
Sostenere che la gara si è svolta regolarmente, o che l’impresa favorita non ha vinto, non esclude il reato.
La collusione
È il mezzo contestato più di frequente quando la contestazione riguarda le imprese anziché i funzionari.
Nel 353-bis: la condotta di collusione consiste in un accordo clandestino diretto a influire sul normale svolgimento delle offerte, concretamente idoneo a conseguire l’evento del reato.
Nel 353: il mezzo della collusione riguarda tutti gli accordi preventivi intervenuti fra i partecipanti sui contenuti specifici delle rispettive offerte, diretti ad alterare il principio della libera concorrenza fra i singoli soggetti giuridici che partecipano in via autonoma alla gara.
Il caso delle imprese collegate
La Corte ha ravvisato la configurabilità del reato in relazione a gare di affidamento del servizio di vigilanza presso enti pubblici, realizzata mediante:
- la creazione preventiva di una rete di imprese collegate fra loro;
- la successiva partecipazione contemporanea delle medesime alle gare d’appalto;
- la presentazione come entità apparentemente distinte e autonome.
Ne discende un’indicazione per chi opera in gruppi societari o in reti d’impresa: la partecipazione simultanea di soggetti collegati alla stessa gara espone alla contestazione, e la difesa si costruisce prima, documentando l’effettiva autonomia decisionale nella formulazione delle offerte.
Quello che va dimostrato è che le offerte siano state elaborate in via autonoma: strutture separate, informazioni non condivise, assenza di coordinamento sui contenuti economici.
Il limite: l’inadempimento non è turbativa
È la pronuncia più recente, e traccia il confine con l’illecito civile.
Con sentenza n. 37950 del 29 ottobre 2025 la Cassazione ha stabilito che non integra il delitto di turbata libertà degli incanti la reiterazione di offerte, corredate dal versamento di cauzione, cui conseguano aggiudicazioni provvisorie del bene, nel caso in cui non siano seguite dal versamento del prezzo.
La ragione: tali condotte non costituiscono mezzo fraudolento idoneo a turbare la gara, ma danno luogo a un mero inadempimento civilistico nell’ambito della procedura di esecuzione, disciplinato dagli artt. 570 e seguenti del codice di procedura civile e sanzionato con la perdita della cauzione e con l’obbligo di corrispondere la differenza rispetto al minor prezzo ricavato dal nuovo incanto.
È un principio che vale nelle vendite giudiziarie, dove la reiterazione di offerte non onorate è pratica ricorrente.
Quando esiste una «gara»
Il presupposto oggettivo va verificato, perché non ogni procedura selettiva lo integra.
Deve escludersi l’esistenza di una gara quando l’avviso informale, il bando o comunque l’atto equipollente non pongano i potenziali partecipanti nella condizione di valutare le regole che presiedono al confronto e i criteri in base ai quali formulare le proprie offerte.
Ne discende che una semplice indagine di mercato, priva di regole e criteri conoscibili, non costituisce gara ai fini della norma — mentre l’imposizione di criteri legali di scelta del contraente comporta l’espletamento di una gara vera e propria.
La posizione dell’ente
Entrambe le fattispecie sono reati presupposto della responsabilità degli enti ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. 231/2001.
Quando la contestazione riguardi un’impresa partecipante, la posizione dell’ente va esaminata autonomamente insieme all’idoneità del modello di organizzazione e gestione rispetto al rischio specifico delle procedure a evidenza pubblica.
Casi pratici
Caso 1 — collocazione temporale della condotta
Situazione. Contestazione ai sensi dell’art. 353 per contatti intercorsi in epoca antecedente alla pubblicazione del bando.
Attività svolta. Ricostruzione cronologica dei contatti rispetto all’adozione del bando, ai fini della distinzione fra le due fattispecie e della verifica dell’alterazione della procedura comparativa.
Esito. Qualificazione esaminata sul momento della condotta.
Caso 2 — inizio del procedimento
Situazione. Interlocuzioni con l’ente in fase esplorativa.
Attività svolta. Individuazione dell’atto con cui l’ente aveva manifestato la volontà di contrarre, presupposto della rilevanza penale delle condotte dirette a incidere sul contenuto del bando.
Esito. Presupposto verificato sull’avvio effettivo del procedimento.
Caso 3 — autonomia delle offerte
Situazione. Partecipazione alla medesima gara di società appartenenti a un gruppo.
Attività svolta. Documentazione dell’autonomia decisionale nella formulazione delle offerte economiche e dell’assenza di condivisione delle informazioni rilevanti.
Esito. Elemento della collusione esaminato sull’effettiva autonomia anziché sul collegamento societario.
Caso 4 — esito sfavorevole
Situazione. Difesa fondata sulla circostanza che la gara si era conclusa regolarmente e che l’impresa asseritamente favorita non era risultata aggiudicataria.
Attività svolta. Nessuna deduzione sul momento della condotta né sul presupposto del procedimento.
Esito. Il 353-bis si configura a prescindere dall’effettiva incidenza, e la fattispecie è di pericolo. La lezione: l’esito regolare della gara non esclude il reato.
I casi sono resi anonimi e descrivono attività svolte, non risultati promessi: l’esito dipende dagli atti del singolo procedimento.
Dove si costruisce la difesa
- Momento: la condotta è anteriore o successiva all’adozione del bando?
- Procedimento: l’ente aveva manifestato la volontà di contrarre?
- Gara: le regole e i criteri erano conoscibili dai partecipanti?
- Mezzo: violenza, minaccia, doni, promesse, collusione o altro mezzo fraudolento?
- Autonomia: se la contestazione è di collusione, le offerte erano elaborate separatamente?
- Termine: la condotta è anteriore all’aggiudicazione definitiva?
- Ente: posizione ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. 231.
Il secondo punto è quello che, quando dà esito favorevole, chiude il procedimento: senza un procedimento amministrativo avviato non c’è nulla da turbare, e la verifica è documentale.
Domande frequenti
Che cosa punisce l'art. 353?
Chi, con violenza o minaccia, o con doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, impedisce o turba la gara nei pubblici incanti o nelle licitazioni private per conto di pubbliche amministrazioni, ovvero ne allontana gli offerenti. Pena: reclusione da sei mesi a cinque anni e multa da 103 a 1.032 euro.
E se l'autore è chi dirige la gara?
La pena sale. Se il colpevole è persona preposta dalla legge o dall'autorità agli incanti o alle licitazioni, la reclusione è da uno a cinque anni e la multa da 516 a 2.065 euro. Le pene si applicano anche nel caso di licitazioni private per conto di privati dirette da un pubblico ufficiale, ma sono ridotte alla metà.
Che cos'è l'art. 353-bis?
Punisce chi, con gli stessi mezzi, turba il procedimento amministrativo diretto a stabilire il contenuto del bando o di altro atto equipollente, al fine di condizionare le modalità di scelta del contraente. È stato aggiunto dall'art. 10 della legge 13 agosto 2010 n. 136, per porre rimedio alle situazioni in cui le scelte delle stazioni appaltanti vengono condizionate al momento dell'indizione della gara.
Qual è la differenza fra le due norme?
Il momento della condotta. Con la sentenza n. 24341 del 2 luglio 2025 la Cassazione ha chiarito che il 353-bis si configura quando la condotta volta a preferire uno dei possibili contraenti si realizza fin dalla predisposizione del bando; il 353 è configurabile solo qualora le condotte illecite siano realizzate dopo l'adozione del bando e alterino la procedura comparativa.
Serve che la gara sia stata effettivamente alterata?
Per il 353-bis no. Il delitto si configura a prescindere dalla effettiva incidenza che la condotta abbia sulla scelta del contraente o sulla correttezza della gara. La ratio è anticipare la tutela penale rispetto al momento dell'indizione formale, per prevenire la preparazione e l'approvazione di bandi personalizzati.
Sono reati di pericolo?
Sì. La fattispecie ha natura di reato di pericolo: l'evento si configura non soltanto in un danno immediato ed effettivo, ma anche in un danno mediato e potenziale. È la ragione per cui la difesa fondata sull'assenza di conseguenze concrete non è risolutiva.
Che cos'è la «collusione»?
Nel 353-bis, un accordo clandestino diretto a influire sul normale svolgimento delle offerte, concretamente idoneo a conseguire l'evento. Nel 353, il mezzo della collusione riguarda tutti gli accordi preventivi intervenuti fra i partecipanti sui contenuti specifici delle rispettive offerte, diretti ad alterare il principio della libera concorrenza.
Un esempio di collusione fra imprese?
La Corte ha ravvisato il reato in relazione a gare di affidamento del servizio di vigilanza presso enti pubblici, mediante la creazione preventiva di una rete di imprese collegate fra loro e la successiva partecipazione contemporanea delle medesime alle gare d'appalto, come entità apparentemente distinte e autonome.
Da quando la condotta è punibile?
Le condotte dirette a interferire sul contenuto del bando assumono rilevanza solo se l'organo o l'ente pubblico abbia iniziato il procedimento amministrativo che dimostri la volontà di contrarre — senza che, per individuare tale inizio, sia necessario il ricorso a modelli tipizzati o riconducibili a normative specifiche.
Fino a quando si può commettere il reato?
Fino all'aggiudicazione definitiva. La Cassazione, con la sentenza n. 15772 del 2025, ha affermato che le condotte possono essere realizzate anche nell'intervallo fra l'aggiudicazione provvisoria e quella definitiva, atteso che la prima ha valenza meramente endoprocedimentale, mentre è solo con la seconda che il procedimento giunge al termine.
Rilanciare senza poi pagare è turbativa?
No. La Cassazione, con sentenza n. 37950 del 29 ottobre 2025, ha escluso il reato per la reiterazione di offerte corredate dal versamento di cauzione, cui conseguano aggiudicazioni provvisorie non seguite dal versamento del prezzo: non costituiscono mezzo fraudolento idoneo a turbare la gara, ma un mero inadempimento civilistico, sanzionato con la perdita della cauzione.
Quando c'è «gara» ai fini della norma?
Quando l'avviso informale, il bando o l'atto equipollente pongano i potenziali partecipanti nella condizione di valutare le regole che presiedono al confronto e i criteri in base ai quali formulare le proprie offerte. Se manca questa condizione, deve escludersi l'esistenza di una gara — e con essa il presupposto del reato.
Domande di approfondimento
- Che cos'è l'art. 353-bis?
- Che cos'è la «collusione»?
- Che cosa punisce l'art. 353?
- Da quando la condotta è punibile?
- E se l'autore è chi dirige la gara?
- Fino a quando si può commettere il reato?
- Qual è la differenza fra le due norme?
- Quando c'è «gara» ai fini della norma?
- Rilanciare senza poi pagare è turbativa?
- Serve che la gara sia stata effettivamente alterata?
- Sono reati di pericolo?
- Un esempio di collusione fra imprese?
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